Les fonctionnaires sont-ils privilégiés ou laissés-pour-compte ?

Combien de Libanais travaillent-ils pour la fonction publique ?
Le nombre exact des agents titulaires et contractuels, employés à temps partiel compris, reste difficile à déterminer dans la mesure où les récentes estimations réalisées divergent, essentiellement pour des raisons de chronologie et d’échantillons.
La dernière estimation réalisée par le ministère des Finances dénombre un total de 137 576 agents de la fonction publique en 2012, en ne retenant que ceux qui touchent un salaire mensuel au titre de l’article 13 de la loi de finances, à savoir les agents titulaires et contractuels à temps plein ou partiel de l’administration centrale, des forces armées et de l’éducation nationale, mais en excluant les contractuels journaliers payés à l’heure. Premier constat, les membres des forces armées (armée libanaise, Forces de sécurité intérieure, Sûreté générale et sûreté de l’État) représentent le gros des bataillons avec un peu moins de 95 000 agents, soit plus des deux tiers des effectifs totaux. « Comparé à la population active, cela représente un niveau de mobilisation comparable à celui des États-Unis pendant la guerre de Corée… », remarque l’ancien ministre du Travail Charbel Nahas. L’éducation nationale constitue le deuxième pourvoyeur d’emplois publics avec environ 27 500 salariés (20 % du total) auxquels s’ajoutent en 2012, selon le ministère, plus de 24 000 employés contractuels payés à l’heure et ne relevant donc pas de l’article 13. L’administration centrale stricto sensu emploierait quant à elle environ 13 500 agents au titre de l’article 13 (9,9 % des effectifs) – dont 35 % de contractuels – auxquels s’ajoutent 2 200 personnes touchant une rémunération horaire.
L’étude de Rola Rizk Azour sur le coût du personnel du gouvernement central publiée dans l’édition d’octobre-novembre 2013 de la revue Assadissa de l’Institut des finances repose quant à elle sur une estimation réalisée en 2011 par le ministère des Finances qui évalue à un peu moins de 145 000 le nombre d’agents touchant un traitement mensuel cette année-là, ce qui représenterait environ 11,5 % de la population active estimée par la Banque mondiale à 1 270 000 personnes. Ce total agrège l’ensemble des fonctionnaires rémunérés au titre de l’article 13, dans des proportions sensiblement identiques à celles mesurées l’année suivante : 68 % de forces armées, 19 % d’enseignants titulaires et 11 % de salariés de l’administration centrale auxquels s’ajoutent 2 400 employés des douanes. C’est cette population qui sert de base à la plupart des données exploitées par l’étude.


Qui sont ces fonctionnaires ?
Selon les données du ministère des Finances exploitées dans la revue Assadissa, l’agent type de la fonction publique est un homme de 49 ans employé dans un poste de catégorie 4, soit l’avant-dernière des cinq catégories que compte la hiérarchie administrative. Ce profil type doit cependant être fortement nuancé dans la mesure où il agrège des réalités sensiblement différentes selon les corps évalués. De plus, certains indicateurs synthétiques sont à prendre avec des pincettes car ils ignorent souvent une grande partie des effectifs par manque de données.
C’est notamment le cas du taux de féminisation de la fonction publique qui semble en apparence relativement élevé. La fonction publique semble ainsi globalement paritaire même si les femmes sont nettement plus présentes dans l’administration centrale (70 %) que dans l’éducation nationale (36 %). En réalité, les militaires ne sont pas inclus dans l’échantillon, faute de données disponibles. « Si je n’ai pu mesurer le taux de féminisation des forces armées, le fait que les hommes y sont certainement encore largement majoritaires nuance fortement le constat global de parité, compte tenu du poids de l’armée dans la fonction publique », relève Rola Rizk Azour lors d’un entretien avec Le Commerce du Levant.
L’âge moyen de 49 ans des fonctionnaires ne reflète pas, lui non plus, la réalité de l’ensemble de la fonction publique dans la mesure où il ne retient que les fonctionnaires titulaires de l’éducation nationale et de l’administration centrale, excluant ainsi les forces armées et le personnel contractuel, soit environ les trois quarts des effectifs touchant un salaire mensuel.
Autre enseignement : la pyramide des âges au sein de ces effectifs est relativement déconnectée de la pyramide hiérarchique. La carrière des fonctionnaires titulaires de l’administration centrale est structurée sur une classification de cinq catégories regroupant chacune 22 échelons. Or, si l’avancement au sein de chaque catégorie s’effectue à l’ancienneté – au rythme d’un échelon tous les deux ans –, une promotion intercatégorielle nécessite, elle, de repasser un concours organisé par le Conseil de la fonction publique. Ce système, inspiré de celui prévalant dans de nombreux pays européens, se combine au Liban avec un recrutement beaucoup plus diversifié en termes de classes d’âge, le gros des effectifs n’étant pas nécessairement recruté à la sortie des études. Du coup, la catégorie 5, la moins élevée hiérarchiquement, est en moyenne la plus vieille, avec un âge moyen de 53 ans, tandis que la catégorie 1 – correspondant aux fonctions de direction – voit sa moyenne d’âge chuter à 44 ans. En réalité, l’âge moyen de 49 ans correspond peu ou prou à celui des fonctionnaires de catégorie 4, du fait que celle-ci regroupe à elle seule près des deux tiers des effectifs mesurés. Cela est en grande partie dû au fait que la carrière des enseignants titulaires ne comporte que les catégories 3 et 4, décomposées cette fois en 52 échelons.

Comment sont-ils rémunérés ?
Les traitements des fonctionnaires sont codifiés dans plusieurs grilles de salaires liant la rémunération de base à chacun des échelons qui composent la structure hiérarchique du corps ou du grade concerné (outre les différents grades des trois branches de la fonction publique énoncées plus haut, il existe également des grilles spécifiques à certaines professions comme les ingénieurs, les médecins ou le personnel de la Middle East Airlines). « À ce jour, les rémunérations de la fonction publique restent globalement inférieures à celles du secteur privé à compétences équivalentes, même si cela est un peu moins vrai pour les postes les moins qualifiés », avance Hanna Gharib, président du syndicat des enseignants publics du secondaire et figure de proue du Comité de coordination syndicale (CCS) qui agrège l’ensemble des représentants des fonctionnaires et des enseignants scolaires du public et du privé. Le traitement de base des titulaires de l’administration centrale varie ainsi entre 380 dollars – soit environ 85 % du salaire minimum légal actuel – pour un fonctionnaire de catégorie 5 au premier échelon à 3 250 dollars pour un directeur de catégorie 1 arrivé au dernier échelon. En ce qui concerne les enseignants scolaires, le calcul est un peu différent : le traitement de base d’un enseignant du primaire entré au premier échelon est de 425 dollars tandis qu’un enseignant du secondaire, qui démarre sa carrière au quinzième échelon, voit sa rémunération initiale “grimper” à 720 dollars pour éventuellement plafonner en fin de carrière, s’il atteint le cinquante-deuxième et dernier échelon, à 2 460 dollars. Les rémunérations des forces armées sont plus opaques et nous n’avons pas été en mesure de nous procurer l’ensemble des grilles qui y sont relatives. Néanmoins, il est toutefois possible de noter en ce qui concerne les officiers que la solde d’un sergent (“rakib”) se situe aux alentours des 500 dollars tandis que celle d’un général d’armée (“imad”) de troisième échelon (sur cinq) atteint les 2 900 dollars.
En sus de leurs traitements de base, les agents de la fonction publique perçoivent des revenus complémentaires sous forme d’indemnités et de prestations diverses. Ces prestations sont très hétérogènes, elles varient aussi bien en fonction de leur nature – elles peuvent être forfaitaires ou calculées en proportion du traitement de base – que de ceux qui en bénéficient. Parmi les prestations communes à l’ensemble des agents publics on retrouve, outre le versement d’indemnités de transport quotidiennes de 8 000 livres libanaises, la plupart des allocations liées à la situation familiale de l’agent, qu’elles soient récurrentes – telles que les allocations familiales – ou ponctuelles (allocations de mariage, maternité, naissance ou capital décès, etc. voir page suivante).
Certaines de ces prestations communes peuvent néanmoins avoir des sources de financement différentes, affectant parfois le calcul de leur montant. C’est par exemple le cas des allocations scolaires qui sont financées par la Caisse mutuelle des agents de la fonction publique pour le personnel civil. Un montant fixe de 380 dollars est versé par enfant scolarisé dans le public alors qu’il pourra atteindre 75 % des frais (avec un plafond à 760 dollars) s’il est scolarisé dans le privé. Les allocations destinées au personnel militaire, directement prises en charge par le budget de l’État, ont un plafond variable selon les années : à titre d’exemple, il correspondait à 50 % des frais de scolarisation dans le secteur privé en 2011 et à 85 % en 2012.
La plupart de ces prestations restent néanmoins rattachées à un régime spécifique. Par exemple, les heures supplémentaires effectuées au-delà des 32 heures légales sont réservées au personnel civil. Elles sont actuellement plafonnées à 75 heures par mois, éventuellement extensibles à 100 heures en cas de circonstances exceptionnelles. A contrario, le personnel militaire bénéficie d’un florilège de prestations complémentaires spécifiques, telles que les indemnités d’équipement, d’intervention sur le terrain, de spécialisation, etc. Leur montant peut être forfaitaire ou variable et proportionnel ou non au grade du soldat concerné.
« Ces indemnités constituent un complément substantiel de revenus pour les agents de l’État mais accroissent également les disparités de rémunérations entre les fonctionnaires et compliquent leur lisibilité », note Rola Rizk Azour. De fait, si toutes catégories confondues, ces prestations représentent en moyenne le quart du revenu réel des agents, cette proportion varie sensiblement suivant les catégories d’employés de l’État. Alors  qu’elle équivaut peu ou prou à celle du personnel militaire, cette proportion monte en moyenne à près de la moitié du revenu des agents de l’administration centrale, tandis qu’elle est marginale (6 %) pour le personnel de l’éducation nationale. Au-delà de ces moyennes, ces prestations complémentaires peuvent par ailleurs être beaucoup plus importantes en termes relatifs, allant par exemple jusqu’à augmenter dans certains cas de 109 % la solde d’un soldat.



Quelle est l’évolution de la masse salariale de la fonction publique ?
La masse salariale de la fonction publique, obtenue en agrégeant les dépenses que consacre l’État aux traitements et prestations complémentaires des fonctionnaires sous le régime de l’article 13 (hors contractuels journaliers, Université libanaise, Conseil du développement et de la reconstruction, etc.), a plus que doublé entre 2003 et 2012. En termes absolus, elle a augmenté de 115 % à 2,92 milliards de dollars. Cumulée avec la rémunération des employés d’autres organismes publics (l’Université libanaise et plusieurs autorités administratives dont le Conseil du développement et de la reconstruction et la Caisse centrale des déplacés), la masse salariale du secteur public a augmenté de 114 %, à 3,19 milliards de dollars.
Ce doublement décennal de la masse salariale de la fonction publique ne traduit pas pour autant une réalité homogène. Bien plus importantes en nombre, les forces armées ont bénéficié d’une hausse de revenus plus significative que les autres, ce qui pèse doublement sur la hausse globale : leur masse salariale a augmenté de 142 % à 1,74 milliard de dollars contre des taux de croissance de 85 %, à 668 millions de dollars, pour les employés de l’éducation nationale, et de 74 %, à 498 millions de dollars pour ceux de l’administration centrale. À noter qu’au sein même des forces armées, ce sont les employés de la direction générale de la Sûreté de l'État qui se taillent la part du lion dans cette hausse, leur masse salariale ayant quasiment triplé sur la période.
Comme le gros des effectifs armés reste majoritairement des soldats situés au bas de l’échelle de rémunération (une hypothèse formulée malgré l’absence de données), cette hausse significative ne se traduit que par une augmentation de six points de la part des salaires de l’armée dans la masse salariale totale, à 59 % en 2012. Au total, les militaires représentent un peu plus de deux tiers des effectifs totaux cette année-là. Les masses salariales respectives de l’éducation nationale (23 % du total) et de l’administration centrale (17 %) pèsent donc proportionnellement davantage que leur part en termes d’effectifs qui est respectivement de 19 % et de 11 %.
Hétérogène dans sa composition, cette explosion nominale de la masse salariale sur la dernière décennie est également irrégulière dans son rythme : des périodes de stagnation sont entrecoupées de pics de rattrapage, notamment en 2009 et 2012. En 2009, la revalorisation du salaire minimum s’est traduite par une hausse de 24 % de la masse salariale. Et en 2012, l’augmentation rétroactive au titre de la cherté de vie a été introduite et a entraîné une augmentation de 17 %. Faute de données disponibles, le rapport de Rola Rizk Azour ne présente pas la répartition de cette augmentation de la masse salariale sur l’ensemble de la période.
Dans sa publication mensuelle consacrée aux dépenses liées à l’article 13, le ministère des Finances fournit néanmoins l’évolution de cette répartition en 2011 et 2012, laissant là encore apparaître une situation très contrastée selon le type d’administration concernée. La hausse de 119 millions de dollars des charges liées aux fonctionnaires de l’administration centrale est à peu près équitablement répartie entre le traitement de base (41 %) et les prestations complémentaires (59 %). Il n’en va pas de même du revenu des forces armées, dont l’augmentation cette année-là est uniquement imputable aux prestations complémentaires – en hausse de 40 % –, alors que les traitements de base subissent une très légère diminution en termes nominaux. Le personnel de l’éducation nationale a, lui, connu une situation inverse, la somme de ses traitements augmentant de 36 % et celle de ses indemnités baissant de 9 % sur la même période.


Quels sont les facteurs de cette explosion nominale ?
Faute d’avoir pu accéder à l’évolution des effectifs des différentes administrations, et a fortiori leur répartition hiérarchique sur la décennie étudiée, il n’est pas possible de distinguer dans cette hausse constante de la masse salariale les rôles respectifs de l’effet quantité et de l’effet prix. Autrement dit, la part de la hausse due à l’augmentation des effectifs et celle qui est due à l’évolution des salaires, en tenant compte de l’avancement à l’ancienneté des agents en poste ainis que du statut des nouvelles recrues.
Il ne fait en revanche guère de doute que cette augmentation des salaires est le résultat d’une gestion des ressources humaines particulièrement erratique. Celle-ci s’est notamment traduite par une généralisation du recours aux contractuels suivie parfois de la titularisation de certains d’entre eux et de manière plus globale une politique d’ajustements des rémunérations par à-coups pour compenser l’absence de réajustements automatiques.
La première pierre d’achoppement résulte paradoxalement des sacrifices concédés par les pouvoirs publics pour contenir l’évolution des effectifs des serviteurs de l’État afin de répondre à la pression des organisations internationales qui s’alarmaient de l’évolution galopante des dépenses publiques et de leur impact sur la dette. Cela a conduit le législateur à limiter de manière très stricte le recrutement d’agents titulaires, à la fin des années 1990. « Mais comme il fallait répondre aux besoins et compenser en partie les départs à la retraite, le pouvoir a eu recours à des moyens détournés pour rester dans la légalité : cela va du recrutement de fonctionnaires hors cadre détachés dans des services ministériels gérés officiellement par des organismes internationaux tels que le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) mais financés par l’État, au recrutement massif de contractuels – autorisés par la loi pour “répondre à des besoins spécifiques” – dans l’éducation nationale et l’armée », résume Charbel Nahas. Exemples parmi d’autres, le recrutement de 2 727 nouveaux enseignants à la fin de l’année 2004 ou celui de 2 835 enseignants du primaire en 2010. Des mesures qui ont par ailleurs accentué le déséquilibre patent du ratio professeur/élève dans l’école publique : il s’élevait à 1/7 en 2012 (voir Le Commerce du Levant
n° 5639).
Ce recours aux contractuels répond aux pratiques clientélistes d’une classe politique qui – tous bords confondus – y a vu un instrument utile pour asseoir sa base électorale. Cela se traduit d’abord par une baisse sensible des compétences, dans la mesure où ces dernières ne sont plus sanctionnées par un concours d’entrée. Cela aboutit également à une précarisation croissante des serviteurs de l’État qui conduit in fine ce dernier à organiser des “concours fermés” uniquement destinés à titulariser une partie de ces contractuels, neutralisant ainsi de facto une grande partie des efforts pour contenir les dépenses publiques. Ces titularisations sont parfois massives, comme dans le cas de l’intégration permanente de 15 000 militaires contractuels en application de la résolution 1701 des Nations unies fin 2006 ou de celle de 10 637 employés contractuels des Forces de sécurité intérieure en 2011.
Cette errance décisionnelle se manifeste également dans la politique de revalorisation des revenus des agents pour répondre à l’augmentation du coût de la vie. « Une loi de 1998 prévoit que le pouvoir exécutif procède au réajustement des salaires tous les deux ans en fonction de l’indice du prix à la consommation publié par l’Administration centrale de la statistique (ACS), mais du fait d’une négligence volontaire des différents gouvernements, qui se sont succédé aux affaires, cela n’a jamais été fait », se désole Ibrahim Kanaan qui a présidé la sous-commission parlementaire en charge de l’examen des moyens de financement de la nouvelle grille des salaires (voir infra). Du coup, le pouvoir politique s’est enfermé dans une logique de confrontation avec les forces syndicales aboutissant parfois à des augmentations épisodiques. Parmi ces mesures, certaines sont purement ponctuelles, telles que l’ajout d’un bonus exceptionnel à la solde des militaires après les événements de Nahr el-Bared en 2007, mais la plupart sont structurelles. Il en va ainsi de l’adoption en décembre 2008 de la loi portant sur l’augmentation du salaire minimum à 500 000 livres libanaises (contre 300 000 livres précédemment).
Pour la fonction publique, cette loi s’est notamment traduite par une augmentation de 5 % de la valeur de chacun des 110 échelons qui structurent la carrière d’un fonctionnaire de l’administration centrale et des 52 échelons du personnel de l’éducation nationale. Autres types d’ajustements aux conséquences structurelles : ceux accordés pour réparer un état de fait créé par une réforme antérieure. Le cas des enseignants scolaires est particulièrement éclairant à cet égard :
« Historiquement, depuis 1966, les enseignants scolaires doivent effectuer un certain nombre d’heures supplémentaires – cinq puis quatre par semaine – par rapport aux fonctionnaires de catégorie équivalent en échange d’une compensation correspondant à 60 % du traitement de base. Mais une loi de mai 1998 a supprimé cette compensation tout en maintenant ce surcroît de travail, ce qui nous a conduits à exiger du gouvernement le rétablissement du paiement de ces heures », affirme Hanna Gharib. Le gouvernement a fini par rétablir une grande part de cette compensation (80 % environ) sous la forme de l’octroi exceptionnel d’une dizaine d’échelons entre 2010 et 2012.
« Trois différents paiements rétroactifs ont également été accordés à tout ou partie des agents de l’État. Il s’agit du versement effectif d’une revalorisation accordée pour les années 1996-1998, du paiement rétroactif sur l’année de l’augmentation accordée en septembre au titre de la cherté de vie et de celui lié à une indemnité de fin de service accordée aux militaires », ajoute Rola Rizk Azour. Cumulés avec l’octroi des échelons supplémentaires aux enseignants cette année-là, ces paiements rétroactifs ont représenté 22 % de la masse salariale de la fonction publique en 2012, selon l’édition de décembre de la publication mensuelle relative à l’article 13 du ministère des Finances.

Cette augmentation de la masse salariale est-elle soutenable du point de vue de la croissance économique et des finances publiques du Liban ?
Si la masse salariale a plus que doublé depuis 2003 en valeur nominale, cette hausse est nettement moins importante en termes relatifs.
C’est d’abord le cas lorsqu’elle est rapportée à l’évolution du PIB sur la période. Celui-ci ayant gonflé de 111 %, la part relative de la masse salariale de la fonction publique est restée relativement stable avec une hausse limitée à 0,1 point de pourcentage, à 7 % du PIB en 2012 tandis que l’écart maximum enregistré, par rapport à 2008, a été de 1,4 point. Ces proportions restent relativement inchangées si on ajoute la masse salariale des organismes publics non régis par l’article 13 (contractuels journaliers, Université libanaise, Conseil du développement et de la reconstruction, etc.) avec un écart de 0,1 point, à 7,6 % du PIB en 2012, et une marge de fluctuation annuelle maximale de 1,2 point.
« Cependant, la très nette décélération de la croissance enregistrée depuis 2011 conjuguée à l’impact de la nouvelle grille des salaires en cours de négociation devrait accroître sensiblement ce ratio dans les années à venir », s’inquiète Rola Rizk Azour. Enfin, il convient également de restituer l’évolution de ce ratio salarial sur le PIB sur la longue période : dans une note publiée en août 2013 au sein de la lettre du Lebanese Center for Policy Studies (LCPS), l’économiste Jad Chaaban montre que la part totale des salaires dans le PIB (secteur privé inclus) est passée d'environ 60 % dans les années 1970 à 22 % actuellement.
Absorbée en grande partie par la croissance économique, l’explosion nominale des salaires s’est par ailleurs effectuée au même rythme que la hausse des autres dépenses publiques. En 2012, la masse salariale de la fonction publique, telle que définie par l’article 13, représentait le deuxième poste de dépenses gouvernementales (22 %), après le service de la dette (28 %) et devant les transferts à EDL (17 %). Hors service de la dette, la masse salariale est passée de 39,2 % des dépenses publiques primaires en 2003 à 40 % en 2012, avec un plus bas à 29,9 % en 2008. L’évolution à venir du poids budgétaire de la masse salariale dépendra fortement des rentrées fiscales ou des mesures budgétaires qui accompagneront l’adoption de la nouvelle grille des salaires.
Cette question de la “soutenabilité” des salaires du secteur public doit être relativisée dans la mesure où ces derniers sont porteurs d’externalités positives pour l’économie, avec notamment un effet multiplicateur sur la demande, et rétribuent l’exercice de missions de services publics ne pouvant souvent être assurées par le secteur privé, dont les retombées sociales sont difficilement quantifiables. Au-delà de son “coût”, c’est donc la question de l’efficience de ce service public et de la qualité des services rendus par rapport aux ressources engagées qui se pose en définitive. « Le management de la fonction publique est au cœur du problème et en particulier les aspects relatifs au recrutement et à la formation des agents. Il est en déliquescence depuis la fin de la guerre civile. Les réformes chéhabistes avaient pourtant bâti dans les années 1960 un modèle efficient. Mais l’exode d’une grande partie des agents les plus qualifiés conjugué à des pratiques politiques clientélistes et une absence de vision planificatrice dans ce domaine n’ont jamais permis de retrouver ce niveau, malgré plusieurs projets de réformes portés par des administrations telles que l’Omsar ou le ministère des Finances », résume Lamia Moubayed, qui dirige l’Institut de finances, dont la mission est notamment de former les fonctionnaires.


Le poids de la fonction publique est-il plus important au Liban qu’ailleurs ?
En dépit de certaines idées reçues, le Liban ne se démarque pas significativement de son voisinage quant au poids relatif de la masse salariale de la fonction publique (entendue ici au sens global, c’est-à-dire comme la somme des revenus des fonctionnaires de l’article 13 et des employés des autres organismes publics déjà mentionnés). Si les spécificités nationales en matière de définition et de périmètre de ce secteur invitent à prendre ces comparaisons avec des pincettes, l’étude publiée dans la revue Assadissa offre un éclairage intéressant de ce point de vue. Le cas libanais reste sensiblement proche de celui des pays du Moyen-Orient, y compris les États pétroliers du Golfe : rapporté aux dépenses publiques, le ratio libanais est inférieur de 5 points de pourcentage au ratio régional, tandis que rapporté au PIB, le ratio régional est légèrement dépassé de 0,5 point.
Un constat similaire peut être établi en comparant le Liban aux pays qui, comme lui, appartiennent au groupe dit à “revenu moyen” (de 1 036 dollars à 12 615 dollars par habitant en parité de pouvoir d’achat) selon une classification utilisée par le Fonds monétaire international. Là encore, la masse salariale du secteur public libanais pèse relativement moins sur l’ensemble des dépenses publiques – avec une différence d’environ 3,5 points de pourcentage – et très légèrement plus sur le PIB (+0,3 point). Rapporté à ce dernier, le ratio libanais est en revanche supérieur à celui des pays à “faible revenu” comme de ceux à “revenu élevé”, respectivement de 2,4 et 1,5 points de pourcentage.


Quelles sont les modifications introduites par le projet de nouvelle grille des salaires ?
Le 21 mars 2013, le Conseil des ministres a adopté un projet de revalorisation des salaires des fonctionnaires et des enseignants scolaires à la suite d’un long conflit social qui a duré plus d’un an (voir Le Commerce du Levant n° 5639). Cette revendication syndicale trouvait notamment son origine dans la détérioration en termes réels du pouvoir d’achat des fonctionnaires – le Consultation and Research Institute (CRI) estime l’inflation à 120 % entre 1996 et 2011 –, l’absence de revalorisation non indiciaire de leurs traitements depuis la hausse du salaire minimum en décembre 2008 (l’augmentation de ce dernier à 675 000 livres par décret du 18/01/2012 ne concernait pas les agents publics), ainsi que dans le vote de nouvelles grilles salariales augmentant de 120 % les rémunérations des juges (en août 2011) et des professeurs d’université (mars 2012). « C’est la troisième fois depuis 1995 que le pouvoir politique accroît les écarts d’échelle de salaires entre les professeurs d’université et les enseignants du secondaire. Alors qu’elle équivalait initialement à un échelon, cette différence a été rétroactivement portée à six échelons pour les années 1961-1994, puis ultérieurement accrue à 18 échelons entre 1995 et 2008. Avec le changement de grille de 2012, cet écart peut désormais atteindre jusqu’à 52 échelons, soit une grille complète. Qu’est-ce qui peut bien justifier cet écart ? » tempête ainsi Hanna Gharib.
Telle que prévue par le projet gouvernemental, cette revalorisation salariale comporte un double volet. D’abord une augmentation accordée au titre de la “cherté de vie” à compter du 1er février 2012 : un décret ultérieur du 7 septembre 2012 accorde une avance sur le Trésor de 500 millions de dollars pour assurer le paiement rétroactif de cet ajustement avant son adoption par le Parlement. En sus de cet ajustement, le projet prévoit l’adoption d’une nouvelle grille salariale revalorisant l’ensemble des traitements des agents publics (hors juges et professeurs d’université). Selon le projet gouvernemental, le traitement de base du fonctionnaire de catégorie 5 au premier échelon augmenterait ainsi de 47 % à 560 dollars tandis que celui du directeur passerait à 5 700 dollars (+75 %). En ce qui concerne les enseignants, la rémunération augmenterait en moyenne de 40 %, passant par exemple à 595 dollars pour le premier échelon et 3 500 dollars pour le dernier. En ce qui concerne les militaires, nous n’avons pas pu nous procurer les détails des revalorisations, mais leur ampleur oscillerait entre 30 et 70 % selon les grades d’après les estimations d’une source proche du dossier. Le coût total de ces deux volets a été estimé par un rapport publié par la Banque mondiale en juin 2013 à 1,32 milliard de dollars en moyenne annuelle, soit environ 3 % du PIB et 10 % des dépenses publiques de l’année 2012. Cette évaluation est antérieure aux modifications ultérieurement apportées au projet par deux sous-commissions parlementaires chargées d’examiner le texte.

Ces modifications salariales concernent-elles également les retraités de la fonction publique ?
Contrairement à la plupart des salariés du secteur privé, qui sont soumis au système transitoire des indemnités de fin de service géré par la Caisse nationale de Sécurité sociale (voir Le Commerce du Levant
n° 5649), les agents titulaires de la fonction publique bénéficient depuis 1959, selon des modalités différentes pour les civils et les militaires, d’un véritable régime de pension de retraites directement financé par le budget de l’État. Au total, les bénéficiaires de ces deux régimes représentaient un peu plus de 80 000 personnes en 2012. Les salariés du secteur public contribuent à ce système de pensions à hauteur de 6 % de leur traitement qui leur donne droit à une pension équivalant à 85 % de leur dernier salaire. Celle-ci peut être versée sous forme de traites mensuelles (85 % du montant du dernier traitement multiplié par le nombre d’années de travail et divisé par 40). Il peut également consister en un versement forfaitaire unique (85 % du traitement multiplié par le nombre de mois de travail comptabilisés sur une base de quarante ans à raison d’un mois par an sur les 10 premières années, deux pour les vingt suivantes et trois pour les dix dernières). Ces pensions de retraite n’étant pas soumises à l’imposition des revenus du travail, le taux de remplacement avoisine en réalité les 100 %. À noter que contrairement à leurs homologues civils, les forces armées bénéficient d’un régime similaire en sus des indemnités de fin de service. Au total,
l’État a payé 986 millions de dollars de pensions de retraite en 2012 et 286 millions de dollars d’indemnités de fin de service pour les militaires.
La revalorisation des traitements des fonctionnaires impacte donc directement le coût de ces pensions dans la mesure où le système en vigueur prévoit une répercussion automatique (plafonnée légalement à 85 %) de l’ensemble des augmentations de salaires accordées aux agents actifs. « Il s’agit là d’une spécificité libanaise particulièrement généreuse dans la mesure où la plupart des pays qui ont introduit un lien entre les montants des pensions et les revalorisations de salaires se sont limités à celles relatives à l’inflation. Dès lors, on aboutit à une situation paradoxale où le passage à la retraite des fonctionnaires ne se traduit par aucun gain comptable pour le Trésor public », souligne Samir el-Daher, l’ancien conseiller spécial du président du Conseil Nagib Mikati.
D’autant que le versement des pensions ne prend pas fin au décès des agents : d’abord, leur époux survivant en bénéficie alors dans son intégralité jusqu’à leur propre décès. Ensuite, si suite à ce dernier, il subsiste des enfants mineurs ou des filles majeures « non prises en charge par un époux », ils bénéficient également de ces droits jusqu’à cessation de cette situation. « Aujourd’hui, sur les 80 000 bénéficiaires des retraites du secteur public, 13 500 sont des veuves et 9 500 des filles ayant hérité ces droits de leurs parents. En me basant sur l’espérance de vie moyenne de chacune de ces catégories, j’en déduis que chaque fonctionnaire travaillant quarante ans pour l’administration lui coûte en réalité 70 années de salaire. Cela rend le système insoutenable sur le long terme et hypothèque toute perspective d’étendre ce système de retraite aux salariés du privé », s’indigne Samir el-Daher.
Dans sa mouture initiale, le projet gouvernemental prévoyait de réformer ce système de pension en introduisant l’imposition de ces revenus et en modifiant les critères d’éligibilité des proches survivants. Dans leur rapport analysant cette proposition, les observateurs de la Banque mondiale notent toutefois qu’« une réforme radicale de ce système de pensions, bien que nécessaire, est difficile à mettre en œuvre dans la mesure où elle serait assimilée à l’affaiblissement de l’une des principales alternatives à l’absence de filet de protection sociale efficace ».

Comment financer la nouvelle grille des salaires ?
Le projet du gouvernement Mikati n’a pas directement été soumis à la Chambre des députés pour adoption, mais transmis à une sous-commission parlementaire chargée de réexaminer le moyen de la financer. Présidée par Ibrahim Kanaan, elle a remis son rapport au secrétariat général de la Chambre des députés en décembre 2013.
Le gouvernement Mikati proposait une série de mesures pouvant être classées en trois catégories.
D’abord les mesures relatives au financement partiel de ces augmentations avec l’introduction de nouvelles recettes, temporaires ou partielles (introduction d’un taux de TVA à 15 % sur certains produits de consommation, relèvement de certains droits fiscaux non récurrents, introduction d’un nouvel impôt sur les plus-values foncières et immobilières et pénalisation de l’exploitation illégale de bien-fonds maritimes, voir Le Commerce du Levant n° 5640). Les recettes de ces mesures récurrentes ne représenteraient qu’environ 37 % de l’ensemble, soit 970 millions de dollars par an selon les experts de la Banque mondiale.
Le projet gouvernemental prévoyait également l’étalement du paiement des augmentations accordées au titre de la nouvelle grille des salaires jusqu’en 2017. Une idée non retenue par la sous-commission du Parlement, selon Ibrahim Kanaan.
Parallèlement, étaient annoncées une série de réformes censées améliorer la qualité du service et réduire certains avantages acquis. Ces mesures prévoient notamment : l’augmentation de la durée légale de travail de 32 heures sur six jours à 35 heures sur cinq jours, la réduction du plafonnement des heures supplémentaires de 75 heures à 36 heures par mois, le plafonnement des bonus et allocations diverses à 40 % du traitement mensuel et l’allongement de cinq ans de la durée de service effective (variable selon les corps, elle est de quarante ans pour les agents civils) pour bénéficier de la retraite à taux plein.
Après la formation du gouvernement de Tammam Salam, les débats ont repris au Parlement sur le vote de cette nouvelle grille et son mode de financement. Ce dernier point ne cesse en effet de susciter l’ire des milieux financiers et patronaux qui y voient un facteur de dégradation des comptes du pays et de déclin de l’activité. Dans une conférence de presse fin mars, le président de l’Association des commerçants de Beyrouth Nicolas Chammas contestait ainsi tout à la fois le principe d’une hausse accordée à des employés « déjà socialement privilégiés par rapport aux autres travailleurs et les mesures fiscales prévues pour la financer. Celles-ci représenteraient 5 % du PIB, « un poids fiscal que le secteur privé [serait] incapable de supporter », selon lui. Une inquiétude en partie partagée par le gouverneur de la Banque du Liban (BDL). S’il ne conteste pas la légitimité d’une nouvelle grille dans son principe, Riad Salamé a ainsi confirmé son pessimisme quant à ses conséquences financières. « L’adoption de la grille risque de creuser davantage le déficit public (…) et de créer une inflation qui, sans augmentation de la productivité, plongera le pays dans une récession assurée », indique-t-il dans un entretien accordé au quotidien al-Joumhouria début avril.
Des oppositions qui rejoignent en grande partie les réserves formulées par la plupart des observateurs internationaux, Banque mondiale et Fonds monétaire international en tête, mais sont rejetées par les responsables syndicaux, ainsi que par certains économistes. Soutenant l’effet positif de la revalorisation salariale sur la demande des classes moyennes, l’économiste Jad Chaaban fait notamment valoir, dans sa note précitée d’août 2013, que l’augmentation des taxes n’engendrerait pas nécessairement une inflation insupportable si elle portait essentiellement sur les revenus de la rente, et en particulier de la rente immobilière. De même, il estime que du fait des distorsions existant dans la sphère financière libanaise et de la décorrélation entre les taux d’intérêt bancaires et ceux des bons du Trésor, la hausse de ces derniers ne devrait pas avoir d’impact sur les faibles crédits accordés au secteur privé.
Quant aux syndicats, ils contestent le fait de subordonner l’adoption de la nouvelle grille à son mode de financement et ont multiplié les grèves et les manifestations pour obtenir la satisfaction de leurs revendications. « Le mode de financement de la grille relève de la discussion du budget de l’État libanais dans son ensemble qui concerne toutes les recettes et toutes les dépenses publiques sans faire dépendre une dépense d’une recette particulière », fait valoir Hanna Gharib.
Aucun budget n’a été adopté depuis 2005. En l’absence de cadre légal, les dépenses sont passées de 11 833 à 20 500 milliards de livres (7,9 à 13,7 milliards de dollars), tandis que les recettes sont passées de
7 405 à 14 500 milliards de livres en huit ans (4,9 à 9,7 milliards de dollars). Le déficit est passé de 4 428 à 6 000 milliards de livres (2,9 à 3 milliards de dollars) et la dette a augmenté de 37 707 milliards de livres (25 milliards de dollars). « Et pendant ce temps nos salaires sont restés bloqués, alors que le Trésor n’a eu aucun mal à régler, par exemple, les intérêts de la dette publique aux détenteurs de capitaux. En 2013, quelque 6 milliards de livres, soit 40 % des recettes de l’État, en hausse de 500 milliards de livres sur un an, leur ont été versés et personne n’a protesté contre la nécessité de trouver au préalable des sources de financement additionnelles ! » poursuit le syndicaliste.
Réuni en séance plénière le 14 mai, le Parlement a examiné le projet de loi sous la pression d’une centaine de milliers de manifestants. Mais à l’issue d’une journée marathon rien n’a été tranché et aucune des formules proposées par la sous-commission présidée par Ibrahim Kanaan ou celle, constituée plus tard sous la direction de Georges Adwan, n’ont été retenues. Le président du Parlement a convoqué les députés pour une nouvelle séance le 27 mai dont l’issue était encore incertaine à l’heure de boucler ce numéro. Après des mois de débats, deux aspects restaient encore flous : le coût exact des augmentations (notamment en raison de la prise en compte du coût des retraites ou pas) et son mode de financement, sachant que la discussion sur les mesures fiscales possibles est déconnectée d’une vision budgétaire globale, le projet de loi de finances n’étant pas prêt.