Le douloureux sauvetage de l’économie libanaise

Dévaluation, “bail-in” des banques, austérité… Le prix à payer pour redémarrer l’économie est lourd, sans doute trop lourd à porter pour le gouvernement de Hassane Diab.

À ceux qui persistent à nier l’ampleur et la gravité de la crise, les consultants du cabinet Lazard, qui ont contribué à élaborer le plan, disent avoir « rarement vu » des déséquilibres financiers aussi importants dans d’autres pays. Un chiffre, en particulier, donne le vertige : 63 milliards de dollars de “currency mismatch” dans les bilans des banques commerciales et de la Banque du Liban, l’équivalent de 120 % du PIB. Concrètement, cela veut dire que 63 milliards de dollars appartenant aux Libanais n’ont en contrepartie que des livres libanaises, dont la Banque centrale n’a plus les moyens de défendre la valeur. « Les réserves utilisables de la BDL ont atteint un niveau inquiétant », lit-on dans le plan alors que le montant réel de ces réserves reste l’un des secrets les mieux gardés de la République.

Mais le plus grave n’est pas la situation du secteur financier et monétaire, c’est son impact sur l’économie réelle. Là encore, les chiffres font froid dans le dos. La pénurie de dollars et la paralysie du secteur bancaire devraient se traduire par une contraction du PIB de 13,8 % cette année, après un recul de 6,9 % en 2019, avec une hausse dramatique du chômage et de la pauvreté. Car à la baisse des revenus s’ajoute la dégringolade du pouvoir d’achat, rongé par une hyperinflation. Avec la récente descente aux enfers de la livre libanaise, le gouvernement a revu largement à la hausse ses prévisions d’inflation, estimée désormais à 53% en 2020 (contre 25% dans une première version divulguée début avril).  

Pour remettre l’économie sur les rails, et renouer avec la croissance à l’horizon 2024, le gouvernement de Hassane Diab table sur une aide internationale massive, octroyée dans le cadre d’un programme avec le Fonds monétaire international. Un programme avec le FMI est présenté comme le seul moyen de regagner la confiance des bailleurs de fonds mais aussi, hélas, comme seule garantie de mise en œuvre des réformes, que ses prédécesseurs ont été incapables d’entreprendre.  

Le gouvernement chiffre les besoins de financement externes bruts à plus de 28 milliards de dollars sur les cinq prochaines années. Mais en misant sur la baisse du service de la dette post-restructuration, un retour graduel sur les marchés internationaux d’ici à trois ans et de nouvelles entrées de dépôts après l’assainissement du secteur bancaire, il estime les besoins de financement nets à 10 milliards de dollars d’ici 2024, auxquels s’ajouteraient les fonds promis dans le cadre de la CEDRE. Si le Liban ne parvient pas à mobiliser une telle aide, « la contraction des importations qui serait nécessaire en l’absence, ou quasi-absence d’engagement de financement externes, ne va pas seulement provoquer une contraction économique encore plus sévère et une hausse de la pauvreté, mais pourrait aussi déclencher une spirale récessionniste, des pénuries de produits de base et une explosion du taux de change sur le marché parallèle comme au Venezuela », souligne le plan.  Le recours massif au financement monétaire de la BDL va inévitablement conduire à une accélération de l’inflation et une perte totale de confiance dans la livre libanaise, prévient-il.

Les circulaires de la BDL

Un scénario qui a d’ailleurs commencé à se dessiner fin avril, avec la dégringolade de la livre sur le marché parallèle, dans le sillage de l’arrêt des retraits en dollars auprès des banques et une série de circulaires émises par la Banque du Liban, sur fond de tiraillements politiques. Si l’on ne peut pas exclure une manipulation du cours, les mesures unilatérales prises par la BDL, alors que le plan de réforme était encore en discussion, ont accentué la confusion et accéléré la perte de confiance.

Dans la première version du plan, datant du 6 avril, le gouvernement prévoyait de maintenir le taux de change officiel pour préserver les importations de produits de première nécessité (farine, carburants et médicaments) jusqu’à mi-2021, tout en soulignant que l’écart avec le taux de change parallèle – qui était alors de 40 % et qui a plus que doublé depuis – est source d’inégalités sociales, de rentes et de distorsions, ne pouvant permettre une relance économique.  Le gouvernement estimait alors qu’il ne fallait dévaluer la livre qu’après avoir stabilisé l’économie et restructuré le secteur financier, pour atteindre 3000 livres le dollar à l’horizon 2024.

Mais le taux de change ayant dépassé entre-temps la barre des 4100 livres, le plan parle désormais de « réajuster la livre libanaise dans un avenir proche », au taux de 3500 livres pour un dollars dès 2020. Le gouvernement estime que le taux actuel chez les changeurs est supérieur à ce qu’il devrait être en raison notamment de la taille réduite du marché parallèle, et du programme de « dédollarisation » de la BDL qui a donné le signal d’une création monétaire massive.

Au motif de soutenir les petits déposants, la BDL a en effet émis une première circulaire permettant aux détenteurs de comptes inférieurs à 3 000 dollars ou 5 millions de livres de retirer leur argent en livres libanaises au “taux du marché”. Ce nouveau taux, dont la transparence devrait être assurée à terme par la création d’une plate-forme électronique, a été fixé par la BDL à 2 600 livres le dollar, puis 3 000 livres. La circulaire a ensuite été étendue à tous les déposants en dollars. Or à l’ombre du contrôle de capitaux de facto imposé par les banques, l’augmentation des livres en circulation se traduit in fine par une hausse de la demande de “dollars frais” chez les changeurs et donc une dépréciation de la monnaie et une hausse de l’inflation.  

Etant donné la différence entre le taux fixé par le BDL et celui pratiqué par les changeurs, la conversion des dépôts en livres s’apparente également à un “haircut” indirect imposé aux déposants, au moment où ils devront échanger leurs livres chez le changeur ou à travers l’inflation. Cette politique de dédollarisation permet certes au secteur financier de réduire le “mismatch” dans ses bilans, mais décrédibilise aussi la promesse faite par Hassane Diab de protéger 98 % des déposants.

Pas étonnant donc que ce dernier ait tiré à boulets rouges sur le gouverneur, avant qu’une partie de la classe politique, les autorités religieuses, voire les capitales occidentales ne lui garantissent la fameuse “couverture politique”, qui fondamentalement empêche toute reddition de compte dans le système libanais.

Le chantier de la restructuration

Cette bataille perdue pour Hassane Diab laisse présager les difficultés à venir dans les chantiers de restructuration de la dette publique et du secteur financier, au cœur du plan de réforme.

Car pour la première fois, il faut le reconnaître, l’exécutif dit vouloir mettre fin à la longue fuite en avant qui caractérise les politiques monétaires, financières et budgétaires menées depuis la fin de la guerre. Mais encore faut-il qu’il y parvienne.

Cette volonté s’est traduite dans un premier temps par le défaut de paiement annoncé sur la dette en dollars, qui ouvre la voie à une restructuration de la dette globale de l’État, dont le service représente environ 10 % du PIB. Sans restructuration, le coût d’ajustement des finances publiques serait trop lourd à supporter pour les Libanais, surtout dans un contexte de récession, lit-on dans le plan, qui vise une baisse du ratio de la dette par rapport au PIB à 83 % à l’horizon 2027, à travers une réduction du principal et des intérêts de la dette domestique et internationale, dans le cadre de “négociations de bonne foi” avec les créanciers.

Hassane Diab promet aussi une restructuration du secteur bancaire, en passant par la Banque du Liban.

Le plan de réforme estime qu’il faut reconnaître les pertes accumulées par la Banque centrale pour financer un État, une économie et un régime de change défaillants, notamment à travers les fameuses ingénieries financières. Cette étape est nécessaire pour rétablir la confiance dans le système financier libanais, celle des bailleurs de fonds et des déposants.

En attendant les résultats de l’audit décidé par le gouvernement, les premières estimations des pertes dissimulées dans le bilan de la BDL s’élèvent à environ 40 milliards de dollars. Si la BDL s’est justifiée en invoquant les pratiques des grandes banques centrales, les consultants de Lazard, eux, affirment que, de par la durée et l’importance des pertes (plus de 100 % du PIB), le cas de la BDL est unique au monde.

À ces pertes passées s’ajoutent les pertes à venir liées à la restructuration de la dette publique, dont la BDL détient une grande partie.

Dans le plan initial, le gouvernement prévoyait de répercuter l’intégralité des 54,9 milliards de dollars pertes restantes après avoir épuisé les fonds propres de la BDL, sur le secteur bancaire. Mais dans la version adoptée en Conseil des ministres, les pertes de la BDL ont été ramenées à 34,6 milliards de dollars, avec l’idée de créer une société de gestion des actifs publics, qui détiendrait les principales entreprises publiques et les biens immobiliers de l’Etat, et qui financerait l’augmentation de capital de la BDL.

En réduisant les dépréciations des actifs des banques placés à la BDL, le gouvernement a réduit le montant de la facture pour le secteur bancaire.  Mais celui-ci reste colossal. Avec la détérioration du portefeuille de crédits octroyés au secteur privé, et la restructuration de la dette de l’État, les pertes estimées dans le secteur bancaire s’élèvent tout de même à plus de 53 milliards de dollars (contre 83 milliards de dollars dans la première version). Comment les absorber ?

La répartition des pertes

C’est là que le débat se corse. Un débat à la fois moral, politique, économique et social. Moral, puisque les premiers à supporter les pertes devraient être ceux qui en sont responsables ; politique étant donné la connivence entre les élites politiques et les milieux bancaires ; économique, vu le rôle des banques dans le financement de l’économie, et enfin social, car, in fine, c’est l’épargne des Libanais, des fonds des régimes d’assurance, de la CNSS… qui est en jeu.

Si depuis le début de la crise, l’État, la BDL et les banques passent leur temps à se renvoyer la balle, le plan tranche en estimant que c’est d’abord aux actionnaires d’assumer les choix risqués de leurs banques en radiant les fonds propres du secteur. Il restera alors 44 milliards de dollars de pertes, à répartir entre les déposants.
« Les autorités sont déterminés à protéger la grande majorité des déposants, voir tous si possible », lit-on dans le plan qui promet d’effacer une partie des pertes avec les capitaux sortis après l’instauration du contrôle des capitaux et les fonds illégaux, notamment des PEP (personnes exposées politiquement). Les propriétaires actuels des banques devront également réinjecter dans leurs établissements les dividendes perçus entre 2016 et 2020 s’ils veulent continuer à jouer un rôle dans le secteur.

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Le plan assure aussi que les actifs de la CNSS et autres fonds sociaux (ordres professionnels, université, associations d’intérêt public…) seront préservés.
Les autres, en revanche, devront probablement subir un “haircut”, déterminé banque par banque, selon leur situation.
Les déposants se verront toutefois offrir une contrepartie : des actions bancaires, des obligations de long terme, ou des actions dans un fonds spécial, alimenté par le recouvrement des fonds détournés. Un vaste programme qui rencontrera certainement une forte résistance. 

Le plan souligne d’ailleurs la nécessité d’octroyer dans le cadre de la restructuration du secteur bancaire « des pouvoirs législatifs au gouvernement et aux organismes de contrôle concernés ».  Un vœu pieu sachant que le gouvernement n’a même pas réussi jusque-là à nommer les vice-gouverneurs et les membres de la Commission de contrôle des banques, ni à adopter le projet de loi sur le contrôle des capitaux, enterré par le président de la Chambre Nabih Berry, ni même à faire examiner au Parlement son plan de relance face à l’épidémie du Covid-19.
La faiblesse du gouvernement, aussi déterminé soit-il, face à ses parrains et ses opposants, dans le cadre d’un système politique confessionnel verrouillé, laisse peu d’espoir à des réformes à la hauteur des attentes des Libanais. Il suffit d’observer la levée de bouclier suscitée par la mise en place d’une commission anticorruption. D’autant que les autres réformes promises ne s’opposent pas seulement à la corruption, mais aussi au clientélisme, à la base du système politique actuel.

Rien n’indique à ce stade que les nombreuses mesures annoncées pour assainir les finances publiques, autre volet central du plan de réforme, ne se heurteront pas aux mêmes obstacles que dans le passé : réforme de l’EDL et autres entreprises publiques, lutte contre la contrebande et l’évasion fiscale, imposition des carrières, gel des embauches publiques, réformes du régime de retraite des fonctionnaires, notamment les militaires… des mesures impopulaires d’autant plus difficiles à mettre en place dans un contexte de récession et d’un taux de pauvreté estimé à 48 %.

Le gouvernement assure que les réformes seront accompagnées d’un renforcement des filets sociaux, notamment à travers le programme de ciblage de la pauvreté, mais dans un cadre institutionnel défaillant, le risque est que ces aides renforcent le clientélisme. Car les solutions à la crise ne sont pas qu’économiques. Pour sauver l’économie libanaise, c’est surtout d’un plan de réformes politiques dont le pays a besoin.

Cet article, publié dans le magazine paru le 30 avril, a été modifié pour prendre en compte les derniers développements.